来源：金融界网
宏观视点
近期，国家发改委发布《年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，提出“城区常住人口万以下城市落实全面取消落户限制”。事实上，在年“要全面取消”及年“督促全面取消”的政策推动下，63个II型大城市中近40个城市已基本取消落户限制。在此基础上，年进一步“落实全面取消”，预计有望继续推动超万新市民落户。国际经验显示，当城镇化率达到60％时，城镇化率的提升将更多由“大城市化率”拉动。逐步取消大城市落户限制，是未来推进新型城镇化的关键，也将对消费扩容、产业升级及生产力提升等中长期目标发挥积极作用。然而，推进落户也给大城市的承载能力带来挑战，通过对比不同人口规模城市的经济发展及基础设施，可以看出大城市在市政、教育、医疗等领域仍存在改善和扩容的空间。展望未来，综合考虑区位优势及发展动能，我们相对看好海口、珠海等20个II型大城市的长期发展潜力。
关键词
落户限制城镇化率大城市化率
研究员
李南南吴慧敏
内容概要
户籍放松，又进一步。由于城区人口与常住人口、户籍人口统计口径不同，全面取消落户限制的63个II型大城市的画像（城区常住人口~万），可能与想象的不同，比如包含7个省会城市、10个城市城镇常住人口已超过万等。同时，在年“要全面取消”及年“督促全面取消”的政策推动下，目前近40个城市已基本取消落户限制，年“落实全面取消”的提出，将有望进一步带动超过万新市民在城镇落户。
我国将步入“大城市化率”快速提升的发展阶段。目前我国表观城镇化率已达6成，国际经验显示，当城镇化率达到60％左右时，城市化率提升将更多由“大城市化率”拉动。往前看，我们认为人口规模在~0万城市是推动我国城镇化进程的主力军，取消这类城市的落户限制将是未来推进新型城镇化的关键。
对比发现，大城市在基础设施、公共服务领域还存在一定“短板”。我们按照人口规模将城市进行划分归类，可以发现：1）人口规模越大的城市，经济发展水平越高；2）万人口以上城市的交通基础设施仍有提升空间，如城市轨道交通等；3）~0万人口的城市在教育、医疗等公共服务领域仍相对存在“短板”，有待进一步改善和扩容。
相对看好具备区位优势、经济动能较强的II型大城市。展望未来，伴随《任务》的进一步落实，考虑到63个II型大城市的区位优势及经济发展动能，我们相对看好海口、贵阳等省会城市及珠海、无锡等经济动能较强的II型大城市的长期发展潜力，推荐成为落户限制全面取消后的首选城市。
正文
一、户籍放松，又进一步
近期，国家发改委发布《年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》（下文简称《任务》），提出：城区常住人口万以下城市落实全面取消落户限制，实行积分落户政策的城市确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。城市落户政策要对租购房者同等对待，允许租房常住人口在公共户口落户。相比于年“要全面取消”和年“督促全面取消”，此次“落实全面取消”充分表明进一步放松之意。
（一）城区人口、常住人口、户籍人口统计上存在较大差异
城区人口、常住人口、户籍人口是在衡量城市人口规模时的三个常用指标，但是，数据来源不同、统计口径不同，三个指标存在较大差异，具体而言：
城区常住人口（以下简称城区人口）是划分城市规模的主要参考指标，指住建部统计的城区范围内的常住人口，其中城区包括：1）街道办事处所辖地域；2）城市公共设施、居住设施和市政公用设施等连接到的其他镇（乡）地域；3）常住人口在0人以上独立的工矿区、开发区、科研单位、大专院校等特殊区域。基于这一口径，年我国城区人口规模在0万以上的超大城市有6个，万以上的大城市有93个。
常住人口是反映城市人口流动、国际比较的常用指标，主要指在某地居住超过半年的人口。据我国第六次全国人口普查，常住人口具体包括居住在本地且户口在本地或户口待定的人员、居住在本地半年以上但户口在其他地方的人员和户口在本地但外出不足半年或在境外工作学习的人员。基于常住人口口径，年我国人口规模在0万以上的城市16个，万以上的城市个[1]。
户籍人口是我国特有的、原用于规划市政设施\公共服务等的参考指标，主要是指拥有某地户籍的人口，非农业人口是指在城市和设有公安局的集镇注册登记了常住户口的人口。基于户籍人口口径，年末我国人口规模在0万以上的城市13个，万以上的城市个[2]。
图表1：城市人口规模的常用度量口径
资料来源：住建部，国家统计局，中金研究院
因此，《任务》中要求全面取消落户限制的万以下城市的口径，是以城区人口为划分标准，具体涵盖63个II型大城市（城区常住人口规模在~万）和全部中小城市（万以下）。考虑到中小城市已基本没有落户限制，后续我们的讨论将重点围绕II型大城市展开。
图表2：城区人口口径划分（年数据）
资料来源：国务院，住建部，中金研究院
（二）全面取消落户限制的大城市画像，可能与想象的不同
如前所述，全面取消落户限制的II型大城市共包含63个城市，其中含有：
·7个省会城市，如南昌、贵阳、海口等；
·11个城市人均GDP高于10万元，其中年无锡、珠海、常州人均GDP高于15万元；
·36个城市城镇常住人口超过万，特别是，无锡、佛山、泉州、温州等10个城市城镇常住人口已超过万。
从这些城市目前落户政策上，据不完全统计，目前已有近40个II型大城市基本取消落户限制，主要是城区人口规模在~万的城市，分布于河北、山东、黑龙江等省份。
考虑到我国长期以来城镇户籍人口与城镇常住人口的差别，这些人员多为在城市打工的农民工，他们作为最大的流动人口群体，却无法享受当地的教育、医疗等公共服务。在落户限制放松后，这些人员有望成为最直接受益的群体。我们测算，落实全面取消落户限制后，有望带动超过万新市民在城镇落户。
图表3：以年末数据衡量，63个II型大城市中已有近40个城市基本取消落户限制
资料来源:住建部，各市统计局，各市公安局，中金研究院；注：1）东三省大部分城市不披露常住人口口径，故参考户籍人口和其城镇化率；2）图表中“○”为全面取消落户限制；“√”表示具有合法稳定住所（含租赁）或稳定就业即可落户，取消居住面积、年限等迁入城镇的条件限制；其他为尚未基本取消落户限制；3）以上落户新闻根据各市公安局、各市政府网统计得到，可能存在部分误差
图表4：若进一步落实全面取消落户限制，有望带动超万新市民落户II型大城市城镇（年数据）
注：由于仅42个城市披露城镇户籍人口，故用这些样本城市的平均户籍人口城镇化率来代表63个II型大城市的平均户籍人口城镇化率；资料来源:国家统计局，各市统计局，中金研究院
二、我国将步入“大城市化率”快速提升的发展阶段
目前我国表观城镇化率已达6成，国际经验显示，当城镇化率达到60％左右时，城市化率提升将更多由“大城市化率”拉动[3]。往前看，我们认为人口规模在~0万城市是推动我国城镇化进程的主力军，取消这类城市的落户限制将是未来推进新型城镇化的关键。
（一）我国“大城市化率”相对较低
国际比较显示，从城市数量上看，我国万以上城市[4]数量占全国城市总数量的30％，略低于美国（32％）和韩国（39％）；从城镇化率构成上看，我国61％的城镇化率中，万以上城市贡献占比仅为29％，远低于日本65％、美国46％、韩国50％的水平。
发达国家的发展经验也表明：当城市化率达到60％左右后，城市化率提升更多由“大城市化率”拉动。美国城市化率从年的64％上升至年的83％，万以上人口的城市占比由24％提升至47％；日本城市化率从年的58％上升至年的92％，万以上人口的城市占比由31％提升至65％。
图表5：从城市数量上，我国万以上城市数量占全国城市数量的30％，低于美国和韩国
资料来源：联合国，中金研究院
图表6：从城市化率构成上看，我国万以上人口的城市化率贡献远低于日本、美国、韩国
资料来源：联合国，中金研究院
图表7：相同城市化率的发展阶段，我国万以上城市人口占比低于日本和韩国
资料来源：联合国，中金研究院
图表8：美国城市化率从年的64％上升至年的83％期间，大城市人口占比不断提升，尤其是当城市化率从年的64％提升至年的74％时，~0万人口占比由16％提升至30％
资料来源：联合国，中金研究院
图表9：日本城市化率从年的53％上升至年的92％期间，大城市人口占比不断提升，其中当城市化率从年的63％提升至年的76％时，0万以上人口占比由29％提升至38％
资料来源：联合国，中金研究院
（二）提升“大城市化率”是新型城镇化未来发展的重要方向
回顾过去十年，-年我国常住人口城镇化率平均提升10个百分点，其中，大城市中~万、~万、~0万及0万以上城市的平均城镇化率分别提升12、11、11和8个百分点至55％、59％、61％和77％，大城市对于我国城镇化进程发挥了重要的支撑作用。
往前看，落实万以下城市全面取消落户限制将有望进一步推动II型大城市的流动人口在当地安家落户，形成更大规模、优势互补的“都市圈”与“城市群”。我们预计，年我国城镇化率有望达到70％以上，其中，万人口以上的城市城镇化率有望提高10个百分点以上，城镇化贡献超过50％以上。
图表10：-年四个类型城市的城镇化率（常住人口口径）显著提升，对整体城镇化率贡献较大
注：由于山东、辽宁、黑龙江等省份未披露或年城镇化率数据，故参与万以上城市城镇化率计算的有效样本共个；资料来源：住建部，各城市统计局，中金研究院
三、对比发现，大城市在基础设施、公共服务领域还存在一定“短板”
与政策逐步推进落户相伴而生的另一个问题是，大城市的承载能力，特别是在市政基础设施、教育\医疗等公共服务领域，大城市是否做好了充足的准备以迎接更多的新市民，也值得我们深入探讨。
考虑到常住人口规模与城市规划建设可能更为相关，在本章节的分析中，我们以年常住人口数据为标准，将各城市划分为~万人、~万人、~0万人、0万人四类城市，总结各类城市的“基建”现状，针对性提出基建“补短板”的着力点，为不同类型城市推进城镇化建设和提高承载能力提供参考。
（一）经济发展：人口规模越大的城市，经济发展水平越高
如上所述，我们将常住人口万以上的城市划分为四类，从各项宏观指标的贡献上看：
1）从总量贡献上看，人口规模越大的城市，其经济贡献相对越高。常住人口0万以上城市各项宏观经济指标占比远超过其人口占比。相比之下，万以下的两类城市，其经济规模占比，尤其是一般公共预算收入、对外出口额两项指标上占比远低于其人口占比。
2）从人均指标上看，人口规模越大的城市，人均GDP越高。常住人口0万以上城市，年人均GDP超过10万元，显著高于其余三类城市，分别是-0万、-万、-万城市人均GDP的1.7、1.9、2.1倍。人均财政收入指标的差距相对更大，0万以上城市人均财政收入分别是-0万、-万、-万城市的2.7、3.1、3.4倍。
特别地，从增量上看，中间两档城市经济发展的提升幅度相对较大。从-年间人均GDP、第三产业占比、人均财政收入等指标增长情况来看，-万及-0万两类城市增长率相对较高，体现其经济发展的强劲势头。
图表11：年不同人口规模城市（按常住人口口径）的宏观经济指标占全国的比重
注：固定资产投资额为年数据，社会消费零售总额和对外出口额为年数据，其余指标均为年数据；资料来源：住建部，CEIC，中金研究院
图表12：人口规模越大的城市，人均GDP、人均财政收入、第三产业占比越高
资料来源：CEIC，中金研究院
（二）基础设施：万以上城市有进一步提升空间
从道路方面来看，以各类城市建成区路网密度、道路面积率和人均道路面积等指标衡量，0万以上人口的城市各项指标显著偏低，其次是-0万人口的城市，相对而言，-万人口的城市各项指标相对最高。
从轨道交通方面来看，以各类城市轨道交通密度、人均轨道交通长度、轨道交通客运强度等指标衡量，0万以上人口的城市人均轨道交通长度相对最高，且轨道交通客运强度最强。但与国际其他大城市比较，我国0万以上人口城市的人均轨道交通长度仍然不足35米/千人，低于纽约、首尔、芝加哥等全球其他大城市的水平。
图表13：万以上城市建成区路网密度和道路面积率均相对较低
资料来源：住建部，中金研究院
图表14：相较于年，年各类城市人居道路面积均上升
资料来源：住建部，中金研究院
图表15：人口规模在万以上的城市，轨道交通建设相对发达
注：图中轨道交通密度计算时选取建成区面积为分母；资料来源：住建部，中国交通年鉴，中金研究院
图表16：从人均轨道交通长度和轨道交通密度来看，北京、上海、广州和深圳低于国际主要城市
注：1）国际比较轨道交通密度计算时，一般选取总面积作分母；2）图中仅考虑轨道交通建成面积；资料来源：Wiki，中金研究院
（三）公共服务：-0万城市仍存在一定“短板”
首先，用生师比指标（即每位专任教师对应的学生数量来衡量各类城市教育资源情况）来说明教育资源分配状况。一方面，相比于年，年各类城市中学生师比都有所下降，表明教育资源有所提升；但从小学生师比上看，0万人口以上的城市，小学生师比相比于年进一步上升，表明仍存在一定压力。另一方面，从年绝对指标上看，-0万人口城市的生师比在四类城市中最高，且人均教育支出相对较低，存在较大改善空间。
在医疗资源分布方面，医院床位数和人均执业（助理）医师数上来看，0万以上城市医疗资源显著优于其它类型城市，医疗资源相对充裕。同时，从0万以上城市内部上看，北京、郑州、成都、武汉四个大城市的医疗资源优势更为突出。
图表17：相比于年，年各类城市普通中学生师比下降，人均财政教育支出均大幅上升
资料来源：国家统计局，各城市统计局，中金研究院
图表18：年，0万以上城市的普通小学和普通中学生师比也体现较大的差异
资料来源：国家统计局，各城市统计局，中金研究院
图表19：年0医院床位数和执业（助理）医师数显著优于其他类城市
资料来源：国家统计局，各城市统计局，中金研究院
四、看好具备区位优势、经济动能较强的II型大城市
（一）区位优势突出、经济动能较强的城市有望吸引更多人口持续流入
如前所述，以年城区常住人口统计的II型大城市包括珠海、贵阳、兰州等63个城市，综合考虑这些城市的地理区位、经济发展、产业结构、研发投入等指标，可以发现：
（1）常住人口增长率与人均GDP、第三产业占比、研发投入强度呈现一定正相关性：汇总这些城市-年常住人口的增长率、年人均GDP及第三产业占比等指标可以发现，人均GDP越高的城市，常住人口的增长率相对越高，如珠海、南昌等；同时，第三产业占比越高，研发投入强度越大，常住人口增长率也相对较高，如海口、贵阳等。
（2）区位优势也是吸引人口流入的重要因素：一方面，7个省会城市-年平均常住人口增长率高达1.1％，远高于其它城市；另一方面，大部分位于长三角、粤港澳大湾区及综合性交通枢纽城市的常住人口增长率也相对较高，如珠海和南昌-年常住人口增长率分别为4.6％和1.3％。
展望未来，综合考虑区位优势及经济发展动能，我们相对看好贵阳、海口等省会城市及珠海、无锡等II型大城市的长期发展。
图表20：-年~万城市常住人口增长率与人均GDP、第三产业占比、研发投入强度呈现一定正相关性
资料来源：国家统计局，各城市统计局，中金研究院
图表21：从区位优势、经济发展综合考虑，我们相对看好20个II型大城市的长期发展空间（按人均GDP排序）
注：是否为全国综合性交通枢纽是根据国务院《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》进行判断；资料来源：国家统计局，各城市统计局，中金研究院
（二）II型大城市：海口——乘自由贸易港“东风”，顺势起航
作为海南省省会、海南自由贸易港核心城市，海口近年来外来人口的吸引力持续提升。年常住人口数达万人，较年增长7％，剔除自然增长后，~年年均净流入0.9万人，其中年起净流入量逐步增加，对应净流入率由年的0.2％提高至年的0.5％。同时，海口常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之差由年的22％收窄至年的19％，人口吸引力持续提升，这与其逐步放开落户限制、加大人才、企业引进力度等息息相关：
1）基本取消落户限制：根据海南省年10月发布的《海南省新一轮户籍制度改革实施方案（试行）》，海口基本取消落户限制:对于省内居民，只要在海口有合法稳定住所（含租赁），即可落户；对于省外居民，只要取得居住证并缴纳基本养老和医疗保险就可落户。
2）加大人才、企业引进力度：年以来海口出台《海口市促进人才发展若干政策》、《海口市引进人才住房保障实施细则》等政策，通过住房租房补贴、提供奖励等方式引进各类人才，通过出台《海口市支持总部经济发展若干政策》、《海口市促进金融业发展若干措施》等政策发展总部经济、吸引企业入驻，相关领导多次赴北京、上海等城市开展“点对点”招商活动。年海口吸引各类人才3.4万人，同比增长84％；新增市场主体12万户，同比增长27％。
图表22：海口处于人口净流入状态，净流入率从年起逐步上升
资料来源：海口市统计局，中金研究院
图表23：海口常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之差逐步收窄
资料来源：海口市统计局，中金研究院
海口的经济运行质量也在不断提升。年海口GDP同比增长5.3％，高于全国（2.3％）和海南省（3.5％），韧性较强。年到年，海口三次产业结构占比从6：21：74调整至4：15：80，具体表现为：
1）工业转型加快，医药制造业占比大幅提升。年海口新增高新技术企业家，累计共家，约占全省的70％。尤其是，近些年来医药制造业发展迅速，从产值来看，医药制造业占规上工业产值的比重从年的21％提升至年的44％，修正药业、香港中玉等7家知名药企年也进驻海口。
2）现代服务业发展提速。年海口出台《海口市支持总部经济发展若干政策》促进总部经济发展，截止年末海口市认定总部企业31家，占全省的70％。伴随广发银行、渤海银行等金融企业落户，金融企业注册数不断增加，年金融业增加值占GDP的比重达12.5％，远高于全国平均水平。
特别地，借助于海南自贸港政策效应，海口积极探索、勇于创新，围绕意向一批、合同一批、开工/开业一批、投产/纳税一批“四个一批”强化招商引资的统筹推进，成立医药、公务机、游艇、飞机维修、保税航油、航空租赁等6个产业招商小组[5]。年海口外资企业新设数量同比增长％至家，实际利用外资同比增长％至17亿美元。往前看，伴随自贸港政策优势进一步释放，我们预计海口对外开放前景广阔。
图表24：除年外，海口GDP同比增速均高于全国和海南省
资料来源：海口市统计局，万得资讯，中金研究院
图表25：海口第三产业占比呈上升趋势，由年的74％提高至年的80％
资料来源：海口市统计局，中金研究院
图表26：海口医药制造业产值占比从年的21％提升至年的44％
资料来源：海口市统计局，中金研究院
图表27：年海口实际利用外资额大增至17亿美元
资料来源：海口市统计局，中金研究院
从基础设施来看，当前海口市主城区“四横五纵”骨干路网基本形成，新海港综合客运枢纽建设加快，5G商用服务启动，年海口建成5G基站个，基本覆盖党政机关、景区和产业园区等重点区域[6]，这些均助力海口城市功能完善，城市发展能级提升。
据《海口市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，海口市年GDP规模将比年翻两番，其中“十四五”GDP年均增长10％以上，高于其他省会城市。往前看，我们预计海口将继续乘海南自由贸易港“东风”实现全方位加速发展。
（三）II型大城市：珠海——“小而美”向“强而美”转变
年珠海国内生产总值亿元，规模较小；但人均GDP在大湾区城市中仅次于深圳，排名第2。~年珠海实际GDP年均复合实际增长率达到6％，高于大湾区其他城市5％的平均增速水平。
与国内其他城市相比，珠海的城镇化走在前列，且从年开始常住人口增长加快。珠海较早实施户籍制度改革，非农业人口占比已达％。6年以来珠海常住人口城镇化率均高于85％，且呈上升趋势，年珠海常住人口万人，对应城镇化率91％。其中，年以前珠海常住人口增长相对缓慢，年增长开始加快，~年常住人口复合增长率7％，主要得益于：
（1）区位优势：作为珠江口西岸核心城市和粤港澳大湾区的重要节点城市，伴随港珠澳大桥的开通，珠海成为内地唯一与香港、澳门均陆路相联的城市，且为仅次于深圳的我国第二大口岸城市。
（2）加大人才引进力度，放宽落户政策：年4月23日珠海发布“珠海英才计划”，通过奖励、住房补贴等方式大力引进高层次人才，并提出快速落户等相关配套政策，如毕业三年内、拟在珠海发展的全日制本科以上学历人员，可先落户后就业。/年珠海常住外来人口分别净流入10.2/11.2万人，分别占全年新增常住人口的81％/85％。
图表28：珠海GDP绝对规模小，但增速快
资料来源：万得资讯，中金研究院
图表29：珠海人均GDP处于较高水平，仅次于深圳
资料来源：广东省统计局，中金研究院
图表30：珠海常住人口城镇化率逐年上升
资料来源：万得资讯，中金研究院
图表31：自年开始珠海常住人口增长加快
资料来源：珠海市统计局，中金研究院
图表32：珠海常住人口增长主要驱动因素是外来人口大幅增加
资料来源：珠海市统计局，中金研究院
年广东省政府网公布《广东省人口发展规划（-）》，提出适度增加珠海的人口集聚，并将珠海定义为人口规模在~万的大城市。往前看，我们预计珠海将加快由“小而美”向“强而美”的转变，除了其区位优势外，产业结构持续优化、基础设施持续完善。
1、产业结构持续优化、研发投入持续增加
-年，珠海三次产业结构占比从3％：54％：43％到2％：43％：55％，产业结构持续优化。具体来看，年第二产业中高技术制造业和先进制造业增加值占规模以上工业增加值的比重分别达到29％和60％，位居大湾区城市前列；年第三产业中现代服务业发展较快，占GDP比重显著提升至37％。
尤其是，珠海六大支柱产业增长较快。年六大工业支柱产业增加值同比增长5％（增速比规模以上工业增加值高1个百分点）至亿元，占规模以上工业增加值的71％，其中家电电气和电子信息产业增加值分别达、亿元，占规模以上工业增加值的22％和18％，~年年均复合增速分别达4.6％和4.0％。
与此同时，珠海的研发投入也在持续增加，年研发费用达亿元，占GDP的3.15％，高于除深圳外的其他8个大湾区城市。~年珠海研发人员年均复合增速达25％，我们预计伴随横琴自贸区对优质发展要素的吸引力进一步增强，产业结构优化和区域合作加深，未来珠海会吸引更多的技术和人才等高端资源集聚。
图表33：珠海第三产业占比呈上升趋势，由年的43％提高至年的55％
资料来源：珠海市统计局，中金研究院
图表34：珠海现代服务业占GDP的比重由年的23％提高至年的37％
资料来源：珠海市统计局，中金研究院
图表35：珠海先进制造业、高技术制造业增加值占比居大湾区城市前列（年）
资料来源：珠海市统计局，中金研究院
图表36：年珠海六大工业支柱产业增加值合计占规模以上工业增加值的71％
资料来源：珠海市统计局，中金研究院
图表37：年珠海研发投入占GDP的比重达3.15％，仅次于深圳
资料来源：广东科技统计，中金研究院
2、基础设施逐步完善，朝向更高能级大城市迈进
年末珠海高铁通达城市达64个，珠机成轨一期具备通车条件，珠机城轨二期逐步推进中。年预计新建5G基站1.1万座，实现全市5G网络基本连续覆盖[7]，基础设施逐步完善。
据《珠海市干线路网规划》，预计到年珠海将构建“六横十纵”的骨架路网，其中“六横十纵”骨架网络包括高速公路（公里）、快速路（公里）和交通性主干路（公里）三个层级，旨在支撑中心城区城市空间结构的拓展以及外围重点组团的发展（建立承东启西、联通南北的“枢纽”），缓解交通拥堵现状[8]，助力珠海奋力打造粤港澳大湾区重要门户枢纽。
